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长江流域生态补偿机制建设提速,11省份统一步调成难题

长江流域涉及11个省市,各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同,对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异,在这种情况下,对于资金怎么来、标准如何定、补偿如何计算等问题一直都存在争议。

重庆巫山开展长江及其支流大宁河流域两岸生态修复工作。 来源:视觉中国

记者 |张倩楠

编辑 |翟瑞民

2021年9月1日,财政部自然资源和生态环境司司长郜进兴在国务院政策例行吹风会上表示,“十四五”期间,中央财政将进一步完善资金支持政策,重点支持地方在长江干流和重要支流建立横向生态保护补偿机制。

为此,奖励资金将按照“早建多补”的原则,充分调动地方积极性,进一步健全共抓大保护的工作格局。

此前,国务院总理李克强8月25日主持召开国务院常务会议,部署全面推动长江经济带发展的财税支持措施。会议指出,全面推动长江经济带发展是重大国家战略,要支持沿江省市生态保护,加大生态保护补偿力度,引导地方建立横向生态补偿机制。

“横向生态补偿是基于长江大保护的一项政策创新和制度创新”,长江科学院水资源所所长许继军向界面新闻介绍,主要方式是通过流域上下游地方政府之间的协商谈判实现利益互补,从而协调和平衡生态保护地区和生态受益地区之间的利益关系,充分调动生态保护积极性。

暨南大学资源环境与可持续发展研究所张捷教授表示,“在长江建立横向生态保护补偿机制的原因不言而喻,长江是中国最长的河流,是重要的母亲河。”长江经济带横跨我国东、中、西三大区域,流域覆盖11个省市,流域面积覆盖我国国土面积的近20%,水流量约占全国的35%,而且,长江流域上、中、下游地区不仅经济发展差距明显,生态资源的分布也极不均匀,存在生态资源与经济发展水平的错位及落差。

为了调节相关方面利益关系,1990年国务院发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》,首次确立了生态补偿政策。此后在2015年,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,其中明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。

2018年2月,财政部印发《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》,明确通过综合性奖补措施建立生态补偿的激励引导机制。同年12月,生态环境部、国家发改委发布《长江保护修复攻坚战行动计划》,指出要健全长江流域生态补偿机制,深入实施长江经济带生态保护修复奖励政策,推进沿江11省市实施市场化、多元化的横向生态补偿。

2021年4月,财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局制定并印发了《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》,明确到2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制,2024年主要一级支流初步建立流域横向生态保护补偿机制,2025年长江全流域建立起流域横向生态保护。

郜进兴介绍,截至目前,长江经济带11个省市都建立了省内的流域生态保护补偿机制,在此基础上,各地先后建立了5条跨省际的流域横向生态保护补偿机制。此间,云南、贵州和四川三省还以“共同决定+条例”的方式,开启共同立法保护赤水河之路,使赤水河成为全国首例3个省份共同建立横向生态保护补偿机制的流域。

但是,“推动建立横向生态补偿机制也存在一些难点。”许继军称,长江流域涉及11个省市,各地流域生态环境情况不同、发展阶段水平不同,对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异,在这种情况下,对于资金怎么来、标准如何定、补偿如何计算等问题一直都存在争议。

许继军表示,目前横向生态补偿机制基本上都是相邻省份之间协商,缺乏整体的统筹。国家层面的政策法规对于补偿机制并没有一套明确的标准,这就导致补偿机制建设在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面存在一些技术上的障碍。虽然流域相关各方都意识到建立横向生态补偿机制十分重要,但机制的操作性还不是特别强。

张捷也表示,由长江上下游相邻省份进行两两之间的谈判,不仅耗时费力、交易成本高昂,而且即使达成了协议,也只能形成一个碎片化的补偿体系,不仅会出现不统一的标准,也容易产生矛盾,造成执行过程中的困难。

“现有生态补偿的客体主要是水量和水质两类指标,这类补偿只能针对长江流域的水资源开展生态修复和保护,而对流域的其他类型生态系统,包括森林、草地、湿地等,却缺乏生态补偿。”张捷告诉界面新闻,理想的做法是对流域内的各类生态资源开展系统性的综合补偿,但如何将不同类型的生态资源和生态服务单位归一化,用一个统一的量纲估算出相应的经济价值以确立补偿标准,是一个令人困扰的难题。

此外,张捷还提出,现有的流域横向生态补偿的参与方主要是各级政府,补偿资金来源于中央和地方政府的财政资金,由受偿方的地方政府决定补偿资金的去向。在这种模式下,企业与社会组织参与的空间很小,很难充分调动微观主体的参与积极性,并不符合“大保护”这一要求。

为了解决上述问题,实现长江干流省份市场化、多元化的综合横向生态补偿机制,张捷介绍,可以引入“生态元”对长江流域各类生态系统服务的价值进行计算。

据介绍,这种核算方式基于太阳能值单位,将各类生态资源的数量以生态元为单位计算出来,从而建立各区域的生态元数据库。这样就可以将林地、河流、湖泊、水库和湿地等各类生态资源拥有的生态服务价值,统一用生态元为单位加以表达。

“在长江流域建立横向生态补偿机制有很强的表率作用”,许继军表示,长江作为中国最长的河流,流经多个省市,横跨不同地形,机制的建立会为其他流域提供参考和借鉴。他表示,近年来,长江流域在环境保护方面卓有成效,建议在落实和完善全流域生态补偿条例的同时,出台相关法规或规范性文件,推动生态补偿制度化和法制化。

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